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遼海講壇:城鄉居民養老保險“保基本”的政策內涵與遼甯省改革方案探析
2017-03-15 10:05     (閱讀:)

  題目:城鄉居民養老保險“保基本”的政策內涵與遼甯省改革方案探析
  时间:2017年3月16日 下午1:30-3:30
  地點:蒲河校區機關樓109學術報告廳
  主讲人:边恕 辽宁大学人口研究所 教授

   【讲座提纲】
  一、問題的提起
  城鄉居民基本養老保險制度(簡稱爲“城鄉保”)是2014年2月國務院《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》(國發[2014]8號文件)出台後開始正式運行的。該項制度來源于新型農村社會養老保險(簡稱爲“新農保”)和城鎮居民社會養老保險(簡稱爲“城居保”)兩項制度,使城鄉居民在待遇標准、繳費檔次、管理服務等環節實現了統一。城鄉保基礎養老金在制度運行前期爲55元/人/月,2015年初提高到70元/人/月,同時各地區也就政策所規定的繳費檔次及地方財政補貼進行著有益的探索。城鄉保制度的設計原則之一是“保障基本生活”,現實中較低的養老金給付額度正是基于這一原則的。但是,當前的給付額度是否能夠保證基本生活?“保基本”究竟包括了哪些項目?什麽水平是“基本水平”?央地財政的分擔結構及與個人賬戶所構成的替代率應該爲多少?如何對養老金給付水平進行合理的長期性調整?以上都是保證城鄉保制度“保基本”目標的順利實現以及制度進一步完善所必須解決的問題。
  二、城鄉居民養老保險“保基本”的政策內涵
  我國社會養老保險制度在設計與政策實施時的一個顯著特點就是格外關注養老金給付水平。無論是改革于上世紀90年代初的城鎮職工養老保險制度,或是2009年建立的新農保以及2014年經制度合並形成的城鄉居民基本養老保險制度,都在給付水平上明確提出“保障基本生活”(簡稱爲“保基本”)。何爲“保基本”?本研究認爲“基本”是指不包括額外需求的基本消費需求。可將其劃定爲兩條線,其中的“最低線”是指能夠滿足老年人基本食品需求的限度,這一基准不僅是與我國經濟發展階段、社會保障制度完善程度、人均收入水平以及物價變動的可能性等因素緊密相關,而且尤爲重要的是,這是與我國當前養老金實際給付額度最爲貼近的水平。我國在實施諸如社會救濟等措施時,往往遵循長期形成的習慣做法,即每月每人1斤糧食,用以保障受助者的基本生存。我國政府在2009年推出新農保制度時,作爲主食的大米的單價在1.8元/斤-2.0元/斤之間,如將一個月按30天計算,則人均的大米消費將在54元-60元之間,這與新農保制度每月55元基礎養老金是極爲接近的。這表明制度設計之初,在給付水平上所參照的目標很可能是主要食品(糧食,如大米等主食)的價格。因此本研究將城鄉居民養老金下限設定爲食品線就具有較高的合理性。此外,在測算“保基本”兩條線中的最高線時,其所含項目不僅包括衣、食、住、醫等物質生活而且也包括文娛活動等精神生活,是比較全面的城鄉居民基本生活消費指標。無論最低線或是最高線,滿足的都是“基本”生存或“基本”生活,其“保基本”的特點是非常明顯的,由于沒有超額消費,因此從生存或生活的角度看,它們是“適度”的。本文將“最高線”和“最低線”確定爲養老金適度需求的上、下限,將二者之間的區間定義爲城鄉居民養老金“適度區間”。當然,由于城鄉居民生活水平、消費結構等的變化具有一定規律性,在確定城鄉適度養老金水平時,也會産生城鄉某些具有重要意義的線(食品線或基本生活線等)重合的情況,此時城鄉養老金適度水平就不再是一個區間,而可以用“線”的形式表現出來。
  三、進一步完善遼甯省城鄉居民養老保險制度的方案設計
  針對遼甯省的人口與經濟發展特點,筆者設計兩個方案以使城鄉居民得到更多實惠的同時,進一步完善城鄉居民養老保險制度。
  1、方案一:遼甯省城鎮食品線(城鎮養老下限)與農村基本生活線(農村養老上限)所確定的“城鄉居民養老金適度線”。這兩條線具有重要的意義:是城鄉居民現實生活中都能夠達到的、客觀存在的消費線,因此由二者的均值所確定的養老金水平,將易于被城鄉居民接受。從這個角度看,城鄉居民養老金適度水平將不是一個區間,而是轉化爲由二者均值所確定的一條線,稱爲“城鄉居民養老金適度線”。
  2、方案二:由城鄉食品線均值構成下限,城鄉基本生活線均值構成上限的“城鄉居民養老金適度區間”。與“方案一”當中將適度水平確定爲一條線的形式不同,“方案二”仍然遵循了適度水平是一個區間的思路,將遼甯城鄉居民食品線的均值確定爲適度下限,而將城鄉居民基本生活線的均值確定爲適度上限。之所以采用了比較簡單的均值法,主要是考慮到制度設計的“易簡不易繁”原則,因此沒有在適度水平的確定過程中加入城鄉老年人口比例、地區經濟差異等因素,以便于保持制度的簡潔性。
  四、對策建議
  1、用科學的測量方法確定城鄉居民的養老需求
如果說在城鄉保制度設計之初,要考慮到制度具有的福利剛性、擴大覆蓋面的速度、中央與地方財力的制約等因素的話,那麽隨著制度的進一步完善,就有必要確立起更爲科學的測算模型,對基本養老需求及城鄉保替代率結構等問題進行深入研究,以利于“城鄉保”制度未來的發展。
  2、以“城鄉保”制度成熟度及經濟發展狀況來設計養老金適度給付方案
在制度運行初期,可以設計一個最低水平的給付標准,如滿足主食需求的標准;在制度運行過程中,也可相繼參考諸如農村居民基本食品線支出、城鄉居民食品線均值、農村居民基本生活消費與城鎮居民食品線均值、城鄉居民基本生活線均值等指標,分別設計某一時期的養老金給付方案。
  3、依據養老金適度水平的上下限來優化央地財政及個人賬戶的負擔結構
通過測算養老金適度水平的上下限,就能夠對制度結構及比例作出判斷。如以“方案一”(農村居民基本生活消費與城鎮居民食品線均值)作爲制度的假設目標,中央財政既可以按照“城鄉居民養老金適度線”全額支付,也可以以農村居民食品線爲限承擔相應責任,而剩余區間可由地方財政和個人賬戶共同構成;在以“方案二”爲制度設計的前提下,中央財政承擔的基礎養老金額度是城鄉居民食品線均值(適度養老金下限),而未達到城鄉居民基本生活線均值(適度養老金上限)的部分則由地方財政和個人賬戶補足。這樣就有利于解決央地財政和個人賬戶的負擔比例問題。

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